O que muda, o que permanece e o que ainda precisa ser construído.

A PEC 18/2025 traz a maior reforma na segurança desde 1988. O artigo detalha como as mudanças constitucionais aprovadas pela Câmara Federal poderão impactar as instituições e a sociedade. Uma leitura técnica essencial para compreender os cenários que se apresentam para futuro da Segurança Pública Nacional.

---

Por: Márcio Antônio Barbosa de Mendonça e Cleiber Levy G. Brasilino

1. UM PACTO QUE SE ESGOTOU E A HORA DE CONSTRUIR OUTRO

Há trinta e oito anos, quando a Constituição de 1988 foi promulgada, o Brasil precisava, antes de qualquer outra coisa, desconcentrar o poder. A arquitetura de segurança pública que surgiu dali refletiu esse momento: polícias estaduais divididas entre o ciclo preventivo e o investigativo, atuando como subsistemas fechados, e a União com um papel residual no policiamento ordinário. Cumpriu sua função como contenção política no período de transição. Não cumpriu, porém, as exigências de um sistema de segurança integrado e eficaz.

É nesse diagnóstico que o Substitutivo à PEC nº 18/2025, relatado pelo Deputado Mendonça Filho e aprovado pela Câmara em 4 de março de 2026, finca seus alicerces. Antes de qualquer análise de artigos e incisos, é preciso compreender o que essa proposta representa: não é uma reforma administrativa, mas uma reorientação epistemológica do modelo estatal de segurança. O Brasil está propondo um novo pacto fundante para o exercício legítimo da força pelo Estado.

Como gestores e pesquisadores que vivem o cotidiano das Ciências Policiais, reconhecemos o acerto do diagnóstico e compartilhamos a convicção de que o modelo de 1988 atingiu seus limites estruturais. O que nos propomos a fazer neste artigo é dissecar tecnicamente o que a PEC muda, identificar os verdadeiros desafios da transição e oferecer às instituições, à imprensa que cobre segurança pública e à Sociedade um referencial conceitual para compreender essa transformação. A proposta ainda precisa passar pelo Senado Federal, onde pode ser alterada ou devolvida à Câmara. O debate, portanto, está aberto e precisa ser qualificado.

2. O MANDATO POLICIAL EM DISPUTA E POR QUE ISSO IMPORTA

Para compreender a magnitude do que está sendo proposto, é preciso partir de uma pergunta que raramente aparece nos debates públicos sobre segurança: para que serve a polícia? A pergunta parece elementar, mas é precisamente onde toda a análise começa.

O sociólogo americano Egon Bittner (1990) respondeu de forma que se tornou referência nas Ciências Policiais: a polícia existe pela sua capacidade singular de recorrer, situacionalmente, ao uso legitimado da força como mecanismo de resolução de problemas. Essa definição, contudo, foi construída para sociedades onde o Estado efetivamente detém o monopólio da violência legítima. No Brasil, de territórios dominados por Organizações Criminosas Violentas (facções), esse monopólio encontra-se contestado em parcelas significativas do território nacional. A força, por fim, não é exercida exclusivamente pelo Estado.

O sociólogo francês Jean-Claude Monjardet (1996) nos oferece outra lente indispensável: a polícia não é uma entidade monolítica. Ela opera simultaneamente em três lógicas irredutíveis: a lógica da proteção do Estado e da paz pública, a lógica do atendimento ao cidadão, proximidade, mediação de conflitos e a lógica da repressão criminal e aplicação do direito. O modelo de 1988 delegou às Polícias Militares a lógica da ordem (Ostensividade e Preservação), mas as obrigou a absorver também o serviço (as ocorrências domésticas, o atendimento de emergência,…) de forma implícita. A PEC 18/2025, ao criar as Polícias Municipais, delega a estas o dever de assumir a lógica do serviço nos municípios com capacidade para sustentá-las.

Robert Reiner (2010) nos alerta para uma dimensão que os debates legislativos frequentemente ignoram: a polícia é, antes de tudo, um ator político. Quando uma Polícia Municipal passa a realizar o patrulhamento ostensivo do bairro, tornando-se o rosto cotidiano do Estado para o cidadão, ela captura a principal interface de visibilidade pública que até então pertencia à Polícia Militar. Trata-se de uma disputa real por capital de legitimidade e influência política local, com consequências que transcendem os limites de cada corporação.

O sociólogo David Garland (2001), ao analisar a chamada “cultura do controle” nas democracias avançadas, identifica um movimento que o Brasil agora vivencia: à medida que o crime complexo supera a capacidade do sistema de justiça criminal ordinário, o Estado tende a criar regimes de exceção controlada para categorias específicas de infratores. A PEC 18/2025 faz exatamente isso ao constitucionalizar um regime penal especial para líderes de organizações criminosas. É uma adaptação racional à realidade, mas que exige balizas democráticas precisas para não se converter em instrumento de arbítrio.

3. O QUE A PEC MUDA NA CONSTITUIÇÃO E O QUE SIGNIFICA EM TERMOS PRÁTICOS

3.1. A VÍTIMA entra na Constituição e as finalidades da pena mudam de lugar

A alteração mais profunda no plano dos direitos fundamentais não está onde o debate público costuma se concentrar. A elevação da vítima ao centro da tutela constitucional é a inovação filosófica mais significativa da PEC 18/2025.

O inciso LXXX acrescido ao Art. 5º assegura às vítimas de infração penal tutela judicial efetiva, compreendendo direitos de proteção, informação, assistência e participação no processo penal, alinhando o Brasil aos Princípios e Diretrizes da ONU sobre Direitos das Vítimas (Resolução 40/34/1985). O inciso LXXXI representa a inovação de maior profundidade filosófica do texto.

Ao determinar que a pena será imposta e executada com o rigor necessário para a prestação de justiça à vítima, à reparação do dano causado e à proteção da sociedade, o constituinte derivado opera uma reorientação paradigmática das finalidades da pena em nível constitucional. O modelo em que a ressocialização era a finalidade única ou preponderante, tese que dominou a hermenêutica penal brasileira desde 1984, cede espaço a um modelo tríplice: JUSTIÇA À VÍTIMA, REPARAÇÃO DO DANO E PREVENÇÃO.

Na linguagem que Douglas Fischer nos oferece ao criticar a aplicação distorcida de Ferrajoli no Brasil, trata-se da superação do que o autor denomina “garantismo hiperbólico monocular”: a leitura que extraiu da teoria de Ferrajoli apenas a proteção dos direitos individuais do investigado ou processado, ignorando que o garantismo integral  (o que Ferrajoli de fato propugnou) exige a tutela de todos os direitos fundamentais previstos na Constituição, individuais e coletivos, incluindo o direito à segurança e os deveres do Estado de proteção ativa da sociedade. A PEC 18/2025, ao reposicionar as finalidades da pena para incluir a justiça à vítima, a reparação do dano e a prevenção, opera exatamente nessa chave: não abandona a ressocialização, mas recusa sua leitura como finalidade exclusiva e abstrata, conferindo densidade constitucional às demais exigências que o garantismo genuinamente integral sempre contemplou.

Para as instituições de segurança pública, esta mudança tem consequências operacionais concretas: o enrijecimento penal para lideranças de Organizações Criminosas Violentas, cumulado com a constitucionalização da obrigatoriedade de cumprimento de pena em estabelecimentos de segurança máxima e a vedação de progressão de regime para os casos mais graves, cria a base jurídica para que as estratégias de isolamento e neutralização da influência das lideranças sejam imunes à erosão por decisões monocráticas de tribunais superiores. Esta tem sido, historicamente, uma das principais vulnerabilidades do aparato de controle estatal.

3.2. Os cinco eixos filosóficos do SUSP

A constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (Art. 144-A) inscreve na Constituição cinco eixos filosóficos que redefinem a ontologia da segurança pública brasileira. Esses eixos não são retórica normativa; são orientações de política pública com consequências operacionais diretas.

 Primeiro eixo: da ação isolada à cooperação obrigatória. Ao substituir no Art. 144 a expressão “através dos seguintes órgãos” por “por meio da atuação integrada e descentralizada”, acrescentando “em regime de cooperação federativa”, o texto converte a cooperação de aspiração programática em princípio constitucional estruturante. O SUSP passa a exigir acoplamento estrutural obrigatório, com interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e forças-tarefa intergovernamentais. A integração deixa de ser uma opção administrativa e torna-se imposição constitucional.

Segundo eixo: do policiamento reativo ao policiamento baseado em evidências. Este é, a nosso ver, o eixo de maior potencial transformador para a qualidade da segurança pública no médio e longo prazo. A obrigatoriedade de planos de segurança com audiência dos conselhos (Art. 23, XV), combinada com as diretrizes de planejamento pactuado (Art. 144-A, §2º, I), impõe uma lógica de diagnóstico sistemático que supera o modelo reativo predominante.

Herman Goldstein (1990), fundador do Problem-Oriented Policing (POP – Policiamento Orientado ao Problema), demonstrou que o policiamento “dirigido por chamadas”, em que a polícia simplesmente responde ao que aparece, é estruturalmente incapaz de reduzir o crime de forma duradoura. A força policial que transita de ocorrência em ocorrência não está resolvendo problemas: está gerenciando sintomas. O POP propõe que a polícia analise sistematicamente as causas dos padrões criminais e intervenha nelas, e não apenas nos episódios isolados.

Os objetivos da PEC vão além de Goldstein ao criar a infraestrutura normativa para o   Evidence-Based Policing (EBP – Policiamento Baseado em Evidências), paradigma consolidado por Lawrence Sherman (1998) e adotado por democracias como Reino Unido, Austrália e Canadá. O EBP postula que as decisões operacionais, alocativas e estratégicas das organizações policiais devem ser orientadas por evidências empíricas robustas: análise sistemática de dados criminais georreferenciados, avaliação rigorosa do impacto de intervenções e retroalimentação contínua de ciclos de melhoria. Em termos práticos, a polícia deve atuar onde e como os dados indicam que será mais eficaz, e deve medir os resultados.

A interoperabilidade via SUSP, com a integração do INFOSEG, do SINESP, do BNMP e dos sistemas estaduais, cria a possibilidade concreta de que o EBP deixe de ser aspiração acadêmica e se converta em protocolo operacional sistêmico. Isso exigirá investimento em capacitação analítica nas corporações, na figura do policial-analista e na cultura de tomada de decisão baseada em dados, mudança que, reconhecemos, levará anos para se consolidar, mas cujos fundamentos constitucionais a PEC estabelece agora.

Terceiro eixo: da exclusividade à complementaridade. O §15 do Art. 144 autoriza todos os órgãos de segurança pública a lavrar o Termo Circunstanciado de Ocorrências (TCO) e encaminhar eletronicamente as infrações de menor potencial ofensivo diretamente ao Judiciário. Qualquer agente policial que flagre alguém em descumprimento de tornozeleira eletrônica poderá conduzi-lo, independentemente da corporação. Neste mesmo eixo, a substituição da expressão “autoridade policial” por “autoridade de polícia judiciária” positiviza no texto constitucional o que doutrina e jurisprudência já reconheciam: que presidir o inquérito e conduzir a investigação formal é função específica dos delegados de polícia, enquanto o exercício de poder de polícia, a “Autoridade Policial” é prerrogativa de todos os agentes investidos em suas atribuições legais.

Quarto eixo: da proteção do Estado à proteção da sociedade e da vítima. A combinação dos incisos LXXX e LXXXI do Art. 5º com o §4º do Art. 144-A desloca o eixo axiológico do sistema. A segurança pública deixa de ser concebida como instrumento de manutenção da ordem em favor do aparato estatal e passa a ser estruturada como serviço público de proteção à sociedade, às vítimas e ao território. É uma mudança de perspectiva com implicações profundas na forma como as instituições se organizam, comunicam e prestam contas à sociedade.

Quinto eixo: Accountability e governança democrática permanente. A constitucionalização de conselhos de segurança em todos os níveis federativos (Art. 23, XIV), corregedorias autônomas (§13 do Art. 144), ouvidorias (§14) e controle externo pelo Ministério Público (§8º-B) cria uma camada de accountability institucional inexistente no modelo de 1988. O SUSP deixa de ser um acrônimo programático e se converte em arquitetura de governança democrática.

4. POLÍCIAS MUNICIPAIS E OS NÍVEIS DE ADAPTAÇÃO EXIGIDOS

A criação das Polícias Municipais com competência expressa para o policiamento ostensivo e comunitário é, sem dúvida, a maior inovação estrutural da PEC 18/2025 e o elemento que demandará o maior nível de adaptação institucional e social. Trata-se de uma reconfiguração da matriz de distribuição do mandato policial no Brasil, com reflexos diretos sobre o modelo operacional, a identidade funcional e a estratégia de presença territorial de todas as forças de segurança.

Quando uma Polícia Municipal passa a realizar o patrulhamento ostensivo do bairro, pode tornar-se o rosto cotidiano do Estado para o cidadão naquele território. A Polícia Militar, neste cenário, tenderá a ser acionada para ocorrências de maior complexidade: operação de retomada territorial, atirador ativo, controle de distúrbios. Neste cenário, as Polícias Militares poderão ganhar em especialização e capacidade de resposta de alta intensidade o que vier a perder em visibilidade cotidiana de baixa complexidade.

Esse rearranjo apresenta uma implicação que as corporações estaduais precisam considerar estrategicamente: a redistribuição da interface de proximidade poderá afetar o capital de simpatia e a legitimidade de base da instituição junto às comunidades. O contato da Polícia Militar com a população tende a se concentrar, progressivamente, em cenários de alta complexidade operacional. A ausência de uma estratégia deliberada de comunicação e posicionamento institucional pode resultar em assimetria de percepção pública, com a corporação sendo identificada predominantemente por suas ações de maior impacto e menor cotidianidade.

A relevância estratégica das Polícias Militares no novo arranjo constitucional dependerá da sua capacidade de ocupar, com excelência, o espectro operacional de maior complexidade. Isso compreende: operações de retomada territorial em comunidades sob influência de Organizações Criminosas Violentas; policiamento de recobrimento tático em áreas de alto risco; gestão de incidentes críticos; policiamento de grandes eventos; ocupação efetiva do território nos municípios de menor porte que não reunirão condições de constituir guardas ou polícias municipais próprias; controle de divisas estaduais; policiamento nas áreas rurais e a coordenação de grandes operações integradas garantindo a integridade territorial e a presença do Estado onde o acesso é mais difícil e o risco de expansão da influência criminosa é maior.

A transição não é, portanto, uma ameaça à relevância das Polícias Militares. É uma oportunidade de especialização que o novo sistema de segurança pública brasileiro impõe e necessita. As corporações que liderarem proativamente essa reconfiguração, com planejamento estratégico, doutrina atualizada e comunicação institucional qualificada, sairão desta reconfiguração com papel mais claro, mandato mais sólido e legitimidade social mais robusta.

5. OS CONSELHOS ESTADUAIS DE SEGURANÇA: A ARENA DEMOCRÁTICA MAIS IMPORTANTE DA REFORMA

Há um elemento da PEC 18/2025 que recebe menos atenção do que merece, mas que pode constituir o elemento crítico de toda a implementação: os Conselhos Estaduais de Segurança Pública e o processo de acreditação das futuras Polícias Municipais.

O Art. 144, §8º-A, determina que o funcionamento de uma Polícia Municipal dependerá de acreditação periódica pelo Conselho Estadual de Segurança Pública, conforme padronização nacional. A alínea “d” do inciso II exige pactuação prévia com as instituições de segurança pública federais e estaduais. Parte dos analistas interpreta esse mecanismo como uma potencial barreira corporativa. Entendemos que essa leitura subestima a riqueza democrática que os Conselhos podem e devem ter.

Os Conselhos Estaduais, ao reunirem representantes das forças policiais federais, estaduais e municipais, do Ministério Público, do Judiciário, da sociedade civil organizada e dos entes municipais, configuram a arena deliberativa mais abrangente que a segurança pública brasileira já conheceu. Nessa arena, os entendimentos que antes se formavam em gabinetes ou se resolviam nos tribunais podem ser construídos no plano político-democrático, com transparência e legitimidade. A pactuação prévia exigida para a criação de Polícias Municipais não é uma barreira; é um protocolo de legitimação que confere às novas forças municipais o reconhecimento formal de todas as instituições parceiras.

Os Conselhos representam o mecanismo institucional mais sofisticado que a PEC oferece para promover a integração entre as forças e mitigar as tensões interinstitucionais que inevitavelmente acompanham qualquer redistribuição de mandatos. A pergunta que as lideranças policiais precisam se fazer não é como resistir a essa instância, mas como participar dela de forma a construir um arranjo que funcione para a segurança pública.

O risco sistêmico que identificamos é de ordem técnica e institucional: Conselhos subfinanciados, desprovidos de quadros especializados e de credibilidade política podem se tornar instâncias de homologação burocrática sem capacidade real de avaliação. O resultado seria a proliferação de Polícias Municipais com déficit operacional grave. Assim, investir na capacidade institucional dos Conselhos é condição necessária para o sucesso de toda a arquitetura da PEC.

O ciclo que se completa com o funcionamento pleno dos Conselhos e da interoperabilidade via SUSP é o do TCO. O §15 do Art. 144 permite que qualquer órgão de segurança pública lavre o Termo Circunstanciado de Ocorrências (TCO) e encaminhe eletronicamente as infrações de menor potencial ofensivo diretamente ao Judiciário. Uma guarnição da Polícia Militar, PRF ou Polícia Municipal, por exemplo que atenda uma ocorrência de menor potencial ofensivo no bairro ou rodovia registra o TCO no local, libera as partes sob compromisso de comparecimento e os dados fluem automaticamente pelo SUSP para o Judiciário e para a Polícia Judiciária. Delegacias desobstruídas. Policiais civis disponíveis para a investigação qualificada. Viaturas que permanecem na área de patrulhamento. Eficiência administrativa convertida em mais segurança para o cidadão.

6. O QUE O MUNDO JÁ FAZ E O QUE PODEMOS APRENDER

A coexistência de forças estaduais e municipais não é novidade para as democracias consolidadas. A análise de modelos estrangeiros não implica transposição acrítica, dado que o contexto brasileiro é singular em sua complexidade federativa, mas oferece referências para antecipar desafios e soluções.

Na Itália, os Carabinieri (força militar de âmbito nacional) coexistem com a Polizia Locale (polícia municipal civil) em regime de complementaridade funcional: a Polizia Locale atua no policiamento de trânsito, vigilância urbana e fiscalização administrativa, enquanto os Carabinieri concentram-se na investigação criminal e na ordem pública. O modelo funciona pela clareza dos mandatos, pela existência de protocolos de deconfliction e pela gestão institucional das sobreposições.

Na Espanha, a Guardia Civil (força militar) convive com a Policía Local (municipal civil) e a Policía Nacional (urbana estatal), cada qual com mandato delimitado em lei e articulado por meio das Juntas Locales de Seguridad, instâncias deliberativas que se aproximam funcionalmente dos Conselhos Estaduais previstos na PEC 18/2025. A estrutura de pactuação prévia entre forças encontra referência nesse modelo.

Em Portugal, a Guarda Nacional Republicana (de natureza militar, análoga à Polícia Militar brasileira) e a Polícia de Segurança Pública (civil e urbana) dividem o território por critérios demográficos objetivos: a GNR atua em municípios com menos de 30.000 habitantes e em áreas rurais; a PSP concentra-se nos centros urbanos. Esse critério demográfico evita sobreposições e cria previsibilidade jurisdicional.

O que nos difere da maioria dos modelos é o Ciclo Completo de Polícia, mas temos como denominador comum desses modelos a existência de protocolos de deconflito, acordos claros sobre quem atua, quando e onde, que impedem que a complementaridade se converta em sobreposição conflituosa. A PEC 18/2025 condiciona a criação das Polícias Municipais à pactuação prévia nos Conselhos Estaduais, aproximando-se do modelo espanhol. A regulamentação infraconstitucional poderá estabelecer critérios demográficos e geográficos mais objetivos para a delimitação de mandatos, elemento que representa a principal lacuna do arranjo proposto.

7. GUERRA COGNITIVA NO NOVO CENÁRIO INSTITUCIONAL: A DISPUTA PELA LEGITIMIDADE

Há um campo de disputa que não é travado com recursos operacionais e que determin a sobrevivência institucional das organizações policiais no longo prazo: o domínio cognitivo. A reconfiguração promovida pela PEC 18/2025 abre uma frente neste domínio que exige das Polícias Militares estaduais resposta estratégica imediata e estruturada.

7.1. O centro de gravidade institucional, a visão sistêmica e a ameaça cognitiva

Na teoria estratégica clausewitziana, o centro de gravidade, é a fonte de todo o poder de um combatente. Nas guerras cognitivas contemporâneas, o centro de gravidade das organizações policiais não é físico: é o capital de confiança e legitimidade institucional acumulado perante a sociedade.

A PEC 18/2025 coloca esse centro de gravidade sob pressão para as Polícias Militares estaduais. Ao redistribuir o policiamento comunitário às Polícias Municipais, o texto constitucional divide o mandato policial em dois eixos: o eixo do serviço (proximidade, empatia, atendimento cotidiano) e o eixo da ordem (resposta de alta intensidade, intervenção em crises, retomada territorial). As Polícias Municipais tenderão a acumular o capital de simpatia gerado pela proximidade cotidiana. As Polícias Militares poderão concentrar o ônus das intervenções de força.

Em termos de percepção pública, isso pode significar que a Polícia Militar apareça nas manchetes predominantemente em dois contextos: a) quando opera com excelência em situações de crise, o que gera reconhecimento, mas não necessariamente confiança cotidiana; ou b) quando incidentes de uso de força ganham repercussão, o que afeta a legitimidade institucional de forma significativa e duradoura. O policial que conhece os moradores do bairro, que resolve conflitos antes que escalonem, que constrói vínculos comunitários, tende a ser, progressivamente, o policial da Polícia Municipal. A Polícia Militar precisa ter consciência dessa dinâmica e construir, proativamente, estratégias de presença e legitimidade que compensem essa redistribuição.

A esse respeito, a obra do Coronel PMESP Valmor Saraiva Racorti Estratégia, Conflito e Ciência Tática: Fundamentos Orientais e Ocidentais Aplicados à Atividade Policial (leia AQUI) contribui com uma perspectiva fundamental. Os conceitos de Qiao Liang e Wang Xiangsui, que Racorti adapta à realidade policial, apontam para a necessidade de centros de comando capazes de integrar comunicação social, inteligência, cibersegurança, análise jurídica e operações em campo. Na prática, isso se aplica ao planejamento da dimensão comunicacional de incidentes críticos; à compreensão de que crises podem se desdobrar em campanhas digitais contra a instituição policial; e à necessidade de formar lideranças com visão sistêmica, aptas a compreender a ocorrência não apenas como confronto isolado, mas como evento inserido em um ecossistema informacional, político e social muito mais amplo. A Polícia Militar que ingressa em um incidente crítico sem ter planejado sua dimensão cognitiva está operando com capacidade reduzida, independentemente de sua superioridade tática no domínio físico.

Se a Polícia Militar operar com excelência tática no domínio físico e negligenciar a doutrina de defesa no domínio cognitivo, pode vencer o confronto operacional e perder o inquérito, a cobertura da imprensa e, em última instância, o seu mandato constitucional sob pressão do ativismo civil e judicial. A evidência histórica e comparada é farta: instituições de segurança que dominam o domínio físico, mas desconsideram o cognitivo tornam-se vulneráveis à erosão política progressiva.

7.2. Comunicação como Função de Comando: narrativa, transparência e humanização

A comunicação pública das corporações policiais ainda é, em grande parte, tratada como função auxiliar, algo que aparece após os fatos, na posição reativa, para explicar o que aconteceu. Esta concepção é operacionalmente inadequada no contexto que a PEC inaugura. Como descrito no livro Gerra Informacional na Segurança Pública (leia AQUI), “A comunicação, historicamente tratada como uma função de apoio, acessória ou meramente
cerimonial, ascende ao estatuto de função de comando, vital para a continuidade institucional.“

Na doutrina de guerra cognitiva contemporânea, a narrativa não é um suplemento da ação; é a ação.  Organizações que controlam a narrativa de seus atos constroem resiliência institucional frente a crises que outras, superiores no domínio físico, mas negligentes no domínio comunicacional, não superam.

Para que as Polícias Militares enfrentem a transição com eficácia estratégica, recomendamos três frentes de atuação no domínio cognitivo que devem ser geridas com o mesmo rigor do planejamento operacional:

Primeira frente: Enquadramento da Especialização. As Polícias Militares precisam reposicionar proativamente e gradativamente sua identidade institucional, não como corporações que perderam o policiamento ordinário, mas como forças de vocação especializada, destinadas a missões de alta complexidade que as Polícias Municipais, por mandato constitucional, treinamento e doutrina, não têm condições de executar. A narrativa da especialização deve ser construída antes que o vácuo seja ocupado por enquadramentos adversos.

Segunda frente: Transparência Ativa. A corporação que assume a iniciativa comunicacional, emitindo informações ancoradas em dados empíricos com clareza e proatividade, constrói credibilidade junto à sociedade e à imprensa. O ciclo de produção de sentido nos incidentes de segurança pública precisa ser gerido institucionalmente. Isso exige capacitação de porta-vozes, protocolos de comunicação em crise e uma cultura organizacional que compreenda a transparência não como risco, mas como instrumento de proteção e legitimação.

Terceira frente: Humanização da Instituição. O relato que recoloca o rosto humano nos profissionais de segurança pública, contando histórias de vidas, motivações, dilemas éticos e serviço cotidiano, constrói a conexão de pertencimento ético entre a instituição e a sociedade que nenhuma operação tática, por mais bem executada que seja, consegue criar isoladamente. A Polícia Militar que aparece apenas em contextos de alta tensão no imaginário social é uma PM institucionalmente vulnerável. A PM que aparece também como instituição de servidores que protegem cidadãos é uma PM resiliente.

A comunicação institucional estratégica não é uma concessão ao marketing.  Precisa estar integrada, sentada à mesa de planejamento de cada operação, de cada crise, de cada processo de transição institucional, com a mesma seriedade e rigor metodológico que se emprega no planejamento tático.

8. COMO ISSO PODE ACONTECER: CENÁRIOS PROSPECTIVOS PARA OS PRÓXIMOS ANOS

Aprovada pelo Senado sem alterações substanciais, condição que não está garantida, a PEC 18/2025 inauguraria um ciclo de implementação marcado por intensa fricção federativa. Com base na experiência comparada e na análise dos incentivos institucionais, projetamos três cenários prospectivos plausíveis.

Cenário 1: Diferenciação geográfica e especialização progressiva

Capitais e municípios do G100 (grupo que reúne cidades brasileiras com mais de 80 mil habitantes, baixa renda e alta vulnerabilidade socioeconômica) iniciam o processo de conversão de Guardas Municipais em Polícias Municipais, impulsionados pela combinação de capacidade financeira e pressão política local por segurança de proximidade. Os Conselhos Estaduais enfrentam, nos primeiros anos, os desafios típicos de instâncias deliberativas recém-constituídas: negociações sobre critérios de acreditação, definição de delimitações operacionais e construção de protocolos de interoperabilidade.

Nas capitais, uma diferenciação funcional progressiva tende a se estabelecer: as Polícias Municipais assumem o policiamento ostensivo de proximidade e o atendimento às ocorrências de menor potencial ofensivo, enquanto as Polícias Militares concentram-se no policiamento especializado: operações táticas, retomada territorial em áreas com influência de Organizações Criminosas Violentas e policiamento de recobrimento de alto risco. Nos municípios de menor porte, onde a criação de Polícias Municipais próprias encontra obstáculos orçamentários e de efetivo, as Polícias Militares mantêm o policiamento ostensivo ordinário, o controle de divisas estaduais e o policiamento em áreas rurais.

O resultado mais provável é uma assimetria geográfica de implementação: a PEC produzirá sua maior transformação nas regiões metropolitanas e centros urbanos de médio e grande porte, enquanto o modelo vigente subsiste, adaptado, nos municípios de menor densidade institucional.

Cenário 2: Judicialização sistêmica e paralisação federativa

Municípios cujas solicitações de acreditação sejam negadas pelos Conselhos Estaduais recorrem ao Judiciário, alegando ofensa à autonomia municipal. O Judiciário em todas as suas instâncias é chamado a se pronunciar sobre a constitucionalidade das normas dos Conselhos. A incerteza jurídica paralisa o processo de transformação em várias regiões simultaneamente. A medida preventiva mais eficaz é a regulamentação infraconstitucional rápida, clara e com critérios objetivos de acreditação, acompanhada do investimento imediato na capacidade técnica dos Conselhos.

Cenário 3: Integração interoperável plena

Cenário de otimização sistêmica, mais complexo e demorado, e que exige convergência de vontade política em todos os níveis federativos. A União regulamenta as normas gerais com celeridade. Os Conselhos operam com composição paritária e capacidade técnica consolidada. A transição das Guardas ocorre de forma escalonada, com as Polícias Militares contribuindo na formação, treinamento e mentoria das novas forças civis. O ciclo completo de prevenção se realiza: Polícias Municipais atuam no policiamento comunitário nas ruas; as Polícias Militares atuam na preservação da ordem estatal; as forças de segurança fazem o TCO, a documentação flui para o Judiciário e na Polícia Judiciária, delegacias são desobstruídas e policiais civis se dedicam à investigação de alta complexidade. A PF e a PRF atuam em coordenação fluida com as forças estaduais, fechando a malha logística das Organizações Criminosas Violentas e os crimes interestaduais. A segurança pública brasileira consolida-se em modelo de policiamento orientado a problemas, alicerçado em evidências e inteligência estratégica.

9. O QUE DEFENDEMOS E O QUE PROPOMOS

A PEC 18/2025, tal como aprovada pela Câmara, representa a proposta de reforma estrutural mais abrangente da segurança pública brasileira desde 1988. Ela acerta no diagnóstico e cria uma infraestrutura normativa que o Brasil necessita. Temos convicção técnica e institucional de que a direção é correta. E temos também a responsabilidade de afirmar o que precisa ser dito:  Ela se consolidará na regulamentação infraconstitucional que precisará vir com celeridade, na efetividade dos fundos blindados de repasse, na qualidade técnica e democrática dos Conselhos Estaduais, na disposição das corporações de liderar a transição de forma proativa e na maturidade do debate público sobre o significado da segurança pública num Estado democrático de direito.

Nossa mensagem às instituições de segurança é objetiva: o tempo de análise estática diante da mudança não é mais compatível com o ritmo das transformações em curso. O tempo é de preparação estratégica. As corporações que se anteciparem, construindo cultura de evidências, dominando o ciclo de comunicação institucional, participando ativamente dos Conselhos com propostas construtivas e liderando a formação das novas forças policiais, sairão desta reconfiguração com papel mais definido, mandato mais sólido e legitimidade social ampliada.

Nossa mensagem à imprensa que cobre segurança pública é direta:  Está em jogo a reengenharia do mandato policial num país onde Organizações Criminosas Violentas desafiam a soberania do Estado em parcelas significativas do território nacional. A cobertura que reduzir essa reforma a conflitos institucionais empobrecerá o debate público justamente quando ele mais precisa de qualidade analítica. As Ciências Policiais têm produzido uma literatura robusta sobre o que funciona na segurança pública; ela precisa chegar às redações e às telas com a mesma seriedade com que é produzida nas academias.

À Sociedade, deixamos uma mensagem de convicção:  O projeto para um Brasil em que a vítima entra na Constituição, em que as polícias cooperam em vez de competir, em que o policiamento é orientado por dados e não apenas por urgências, e em que a segurança pública é reconhecida, pelo próprio texto constitucional, como direito fundamental de provisão contínua não se realizará, somente, por força exclusiva da lei. Ele se realizará pela qualidade das instituições que o executam, pela exigência e apoio da sociedade que o demanda e pela seriedade do debate público que o sustenta. Todos têm papel nessa construção.

---

Sobre os Autores:

Márcio Antônio Barbosa de Mendonça é Coronel da Polícia Militar do Tocantins e atual Comandante-Geral da PMTO. Doutor em Gestão Estratégica, Ciências Policiais e Segurança Pública Preventiva, especialista em Gestão Tecnológica e Educacional e em Segurança Pública, Cidadania e Direito. Possui trajetória de quase três décadas na atuação e gestão operacional e estratégica da segurança pública estadual.

Cleiber Levy G. Brasilino é Tenente-Coronel da Polícia Militar do Tocantins e Coordenador do Núcleo de Pesquisa e Extensão da PMTO. Doutor em Gestão Estratégica, Ciências Policiais e Segurança Pública Preventiva. Especialista em Comunicação, Neurolinguística, Semiótica, Inteligência e Psicologia. Autor de Guerra Informacional na Segurança Pública (2025), entre outras obras na área das Ciências Policiais e Comunicação Pública.